国家能源局发布指导意见，推动煤炭与新能源深度融合发展
北京，2025年11月7日——中国国家能源局近日发布了《关于推进煤炭与新能源融合发展的指导意见》（以下简称《指导意见》），标志着本国在能源结构转型和保障能源安全方面迈出了新步伐。该《指导意见》旨在通过深度整合煤炭产业的现有优势与新能源的绿色发展潜力，构建一个更加协调、稳定且低碳的能源供应新格局，为实现国家能源战略目标提供关键支撑。
构建传统与新能源协调发展新格局
《指导意见》的核心目标是推动构建传统能源与新能源协调发展的新格局。在当前全球能源转型加速、气候变化挑战日益严峻的背景下，中国正积极探索能源发展的创新路径。煤炭作为本国传统的能源基石，在保障能源供应的稳定性和可及性方面仍扮演着重要角色。然而，为了实现“双碳”目标（碳达峰和碳中和），必须加快能源结构的绿色低碳转型。该《指导意见》的出台，正是为了解决这一时代课题，即如何在继续发挥煤炭作用的同时，大力发展和整合新能源，实现二者的互补与共赢。
国家能源局在发布会上强调，此次指导意见的发布，是基于对本国能源资源禀赋、产业结构以及发展阶段的深入研判。意见明确指出，要以绿色低碳为方向，以科技创新为动力，充分利用煤炭矿区现有的土地、基础设施和技术人才优势，大力发展光伏、风电等新能源。这一策略旨在将煤炭矿区从传统的能源产出地，转变为集约化、高效化的新能源发展基地，从而为夯实国家能源稳定供应基础，并促进能源系统的绿色低碳转型提供重要的、可持续的支撑。
“十五五”末期设定发展目标，矿区新能源模式将趋于成熟
《指导意见》为煤炭与新能源的融合发展设定了明确的时间表和阶段性目标。根据文件，到“十五五”末期（通常指2026年至2030年），中国煤炭矿区的新能源产业发展模式将基本成熟。届时，矿区内的光伏和风电产业将形成一套行之有效的发展和运营体系，其规模和效率将得到显著提升。
具体而言，到2030年，煤炭矿区将实现以下关键性进展：
- 光伏风电产业模式基本成熟： 矿区将成为发展和应用新能源技术的重要区域，形成可复制、可推广的开发利用模式。
- 电能替代和新能源渗透率大幅提高： 矿区内的工业生产、交通运输以及居民生活用能将更多地转向清洁电力，新能源在整体能源消费中的比重将显著上升。
- 建成一批清洁低碳矿区： 通过能源结构的优化和技术升级，部分煤炭矿区将转型为环境友好、能源高效的示范性区域。
- 增强煤炭行业绿色发展动能： 煤炭企业将不再仅仅是能源供应者，更将成为绿色能源的开发者和整合者，其发展模式将更加多元化和可持续。
为了达成这些目标，《指导意见》部署了七项主要任务，涵盖了从产业发展到技术创新、政策支持等多个维度。
加速发展矿区光伏风电产业
这是融合发展的核心内容之一。意见要求充分利用煤炭矿区闲置土地、塌陷区、排土场等空间资源，因地制宜发展光伏发电项目。同时，在具备条件的区域，鼓励发展风电项目。重点在于实现集约化、规模化开发，并与煤炭开采活动在空间和时间上进行优化协调，减少对原有生产和生态环境的影响。
推动矿区用能清洁替代
该任务旨在减少矿区内煤炭消费的直接排放。通过推广使用电能、天然气等清洁能源替代煤炭，用于矿山机械设备、井下作业、办公生活等环节。这不仅能改善矿区空气质量，还能提高能源利用效率。
推进可再生能源供暖制冷
针对矿区及周边社区的供暖和制冷需求，意见鼓励利用地热能、太阳能、生物质能等可再生能源。通过建设区域性可再生能源供热（冷）系统，减少对燃煤锅炉的依赖，实现能源供应的绿色化。
创新绿色能源开发利用方式
这包括探索“光伏+储能”、“风光+储能”等模式，解决新能源的间歇性问题。同时，鼓励发展“煤炭+新能源”耦合发电技术，即在煤电厂利用新能源发电作为辅助，提高机组运行灵活性，降低煤耗和排放。此外，还可能涉及绿氢的生产和利用，例如在煤化工过程中使用绿氢替代灰氢，降低碳足迹。
推动煤炭产业链与新能源协同
意见特别强调了煤炭产业链与新能源的深度融合。例如，利用煤炭开采过程中产生的余热或瓦斯发电，并与新能源发电互补。在煤化工领域，鼓励使用新能源电力或绿氢来降低生产过程中的碳排放，推动煤化工产业向绿色低碳方向转型。CCUS（碳捕集、利用与封存）技术也被视为潜在的结合点，用于处理煤炭生产和利用过程中的碳排放。
加强科技创新与人才培育
融合发展离不开技术突破和人才支撑。意见要求加大对煤炭与新能源融合关键技术的研发投入，包括高效光伏组件、智能风机、储能技术、耦合发电技术、绿氢生产技术以及CCUS技术等。同时，需要培养一批既懂煤炭技术又熟悉新能源开发的复合型人才。
加大政策协同支持
为保障上述任务的顺利实施，意见强调了政策层面的支持。这包括完善相关标准规范，优化电网接入政策，以及探索适合融合发展的金融支持机制。国家层面的统筹协调与地方层面的细化落实将是关键。
明确任务落地路径，压实各方责任
《指导意见》不仅提出了宏伟蓝图和具体任务，还对如何确保这些任务有效执行和落地进行了周密部署。意见明确了国家能源局、省级能源主管部门以及煤炭企业各自的职责。
国家能源局将承担起行业统筹的重任，负责制定和完善国家层面的政策标准体系，为融合发展提供宏观指导和政策框架。这包括但不限于技术标准、安全标准、并网标准以及环境评估标准等，确保全国范围内的融合发展能够规范、有序地进行。
省级能源主管部门被要求细化国家层面的指导意见，结合本地区的实际情况，制定具体的实施方案和配套政策。他们将是政策落地的直接推动者，负责指导地方项目开发，协调解决区域性问题，并加强对辖区内融合发展项目的监管。
煤炭企业，特别是那些被认为是“高质量发展机制成员单位”的企业，被要求积极响应，编制详细的实施方案。这些方案应具体规划企业在融合发展方面的目标、路径、技术路线和投资计划。同时，企业需要积极打造融合发展的典型案例，为行业树立标杆，积累经验。
此外，意见特别强调了安全生产责任的落实。在推进新能源项目建设和运营的过程中，必须始终将安全放在首位，确保各项活动符合国家安全生产法律法规的要求。同时，各相关方需要加强对项目的全过程监管，从项目审批、建设施工到运营维护，都要进行严格的监督检查，以防范潜在的风险，推动融合发展规范有序推进。
分析与影响：能源转型中的“中国智慧”
国家能源局此次发布的《指导意见》，被广泛解读为中国在能源转型过程中寻求“中国智慧”的又一重要体现。它并非简单地要求淘汰煤炭，而是采取了一种更为务实和渐进的策略，即通过“融合”而非“替代”来推动能源结构的优化。
多重效益驱动融合发展
该政策的驱动力是多方面的。首先，是能源安全的考量。中国是能源消费大国，确保能源供应的稳定和可靠是国家发展的基石。煤炭在短期内仍是不可或缺的基荷能源，而新能源具有波动性。通过将新能源引入煤炭矿区，可以利用煤电的灵活性来调峰，同时新能源的就地消纳也能减少对远距离输电的依赖，从而提高整体能源系统的韧性。
其次，是绿色低碳转型的必然要求。中国承诺在2030年前实现碳达峰，2060年前实现碳中和。煤炭行业作为高碳排放行业，面临巨大的减排压力。将新能源与煤炭产业融合，是实现煤炭行业可持续发展、降低其碳排放强度的一条可行路径。这有助于在不剧烈冲击经济和就业的前提下，稳步推进能源结构的绿色化。
第三，是经济效益与资源优化利用。煤炭矿区通常拥有广阔的土地资源和相对完善的基础设施，这为发展大规模新能源项目提供了天然优势。利用这些资源发展新能源，不仅可以为矿区带来新的经济增长点，解决部分矿区可能面临的资源枯竭和转型难题，还能提高土地的利用效率，实现“一地多用”。
第四，是技术创新与产业升级的驱动。融合发展必然要求技术上的创新，例如如何实现煤炭与新能源的有效耦合、如何提高新能源在煤炭生产和加工过程中的应用比例、如何发展绿氢等。这些技术挑战的解决，将带动相关产业的技术进步和升级，提升中国在全球能源技术领域的竞争力。
潜在挑战与多方观点
尽管前景广阔，但煤炭与新能源的融合发展并非坦途，面临诸多挑战。其中最显著的是技术集成与经济性问题。例如，煤炭与新能源耦合发电技术尚在发展阶段，其效率、稳定性和经济性仍需验证。绿氢在煤化工中的应用，其生产成本和规模化生产能力也是制约因素。此外，CCUS技术目前成本高昂，商业化应用仍有待突破。
电网接入与消纳是另一大难题。大规模新能源项目并网需要电网进行升级改造，以适应新能源的波动性。同时，如何确保新能源电力能够被有效消纳，避免弃风弃光现象，需要电网企业、能源管理部门和市场机制的协同配合。
利益协调与政策执行也是关键。煤炭企业、新能源企业、电网公司以及地方政府之间可能存在不同的利益诉求。如何平衡各方利益，确保政策能够得到有效执行，避免出现“漂绿”现象（即表面上追求绿色，实则未达到实质性减排效果），是政策制定者和执行者需要面对的挑战。
对于“十五五”末期设定的目标，一些市场分析人士认为，虽然目标积极，但实际执行效果将取决于多重因素，包括技术进步的速度、政策支持的力度、市场机制的完善程度以及国际能源价格的波动等。不同地区、不同类型的煤炭矿区，其融合发展的进度和模式可能会存在显著差异。
“‘十五五’末期矿区新能源发展模式基本成熟’的目标，是一个非常具有挑战性的愿景，”一位不愿具名的能源行业分析师表示，“它要求我们在短短几年内，在技术、管理、市场和政策等多个层面取得重大突破。关键在于如何将指导意见中的宏伟蓝图转化为切实可行的项目和可衡量的成果。”
“本国”视角下的战略意义
从“本国”视角来看，推进煤炭与新能源融合发展，是实现能源结构战略性调整、保障国家能源安全、应对气候变化挑战以及推动经济高质量发展的一项重大举措。它体现了中国在能源转型中不走“一刀切”的道路，而是寻求一种更加灵活、包容和可持续的转型模式。通过盘活存量资源，发展增量优势，中国正努力在保障能源供应的同时，为全球能源绿色低碳转型贡献“中国方案”。
背景补充：中国能源转型的宏大叙事
此次《指导意见》的出台，是中国能源战略演进的必然结果。长久以来，煤炭在中国能源结构中占据主导地位，支撑了国家的工业化进程和经济腾飞。然而，随着经济社会发展和环境保护要求的提高，这种高度依赖煤炭的能源结构日益显露出其局限性，包括环境污染、碳排放压力以及能源对外依存度上升等问题。
进入新世纪以来，中国政府便开始大力推动能源结构的多元化和清洁化。一方面，积极发展水电、核电、风电、光伏等非化石能源，其装机容量和发电量均已位居世界前列。另一方面，也在不断优化煤炭的利用方式，推广清洁煤技术，提高煤炭发电效率，并探索煤炭的清洁化利用途径。
“十二五”（2011-2015年）和“十三五”（2016-2020年）期间，中国在发展新能源方面取得了举世瞩目的成就，但同时也面临着新能源消纳难、电网适应性不足等挑战。进入“十四五”（2021-2025年）以来，中国将构建清洁低碳安全高效的能源体系作为重要目标，更加强调能源系统的整体性、协同性和智能化。在此背景下，如何更好地整合传统能源与新能源，实现优势互补，成为新的战略重点。
此次《指导意见》将目光聚焦于煤炭矿区，正是抓住了中国能源转型中的一个关键环节。煤炭矿区不仅是能源的供给地，也常常是经济发展相对滞后、环境问题较为突出的区域。通过发展新能源，不仅可以为这些地区注入新的发展活力，解决历史遗留的环境问题，更能将这些区域打造成能源转型的前沿阵地。这是一种“变废为宝”、“化危为机”的战略思维，体现了中国在复杂能源转型局面下所展现出的战略定力和创新能力。
“十五五”规划（2026-2030年）是中国实现碳达峰目标的关键冲刺阶段。在此期间，能源结构调整的力度将进一步加大。煤炭与新能源的融合发展，将成为支撑这一阶段能源转型目标实现的重要战略支点。这不仅关乎中国的能源未来，也将在全球能源治理和气候变化应对中扮演更加重要的角色。
参考来源
- 国家能源局发文推进煤炭与新能源融合发展 — 新华社新闻（2025-11-07）：查看原文